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Finanzwirtschaft der Eisenbahnen

[76] Finanzwirtschaft der Eisenbahnen. Ein Verkehrsunternehmen kann nach dem Grundsatz des freien Genußgutes, nach dem Gebührenprinzip oder als öffentliche Unternehmung bewirtschaftet werden1.

Soll ein Verkehrsunternehmen nach dem Grundsatz des freien Genußgutes verwaltet werden, so wird das Unternehmen aus öffentlichen Mitteln hergestellt und den Benutzern ohne besondere Vergütung für die Leistungen des Unternehmens zur Verfügung gestellt. Der Grundsatz des freien Genußgutes, der bei der Verwaltung von öffentlichen Wegen herrschend ist, ist für Eisenbahnen noch nicht angewandt worden. Es erscheint auch ungerecht, die Kosten der Herstellung und des Betriebes der Eisenbahnen der Gesamtheit der Steuerzahler aufzuerlegen, die verschiedenen Vorteil von der Eisenbahn haben.

Wird die Finanzwirtschaft eines Verkehrsunternehmens nach dem Gebührenprinzip geführt, so wird für die Benützung des Unternehmens eine Gebühr erhoben, die aber nicht nach dem Wert und den Kosten der einzelnen Leistung, sondern so bemessen wird, daß die Gesamtsumme der Vergütungen einen Betrag ergibt, der die Gesamtkosten aller Leistungen deckt, einschließlich Verzinsung und Tilgung des Anlagekapitals.

Weil die Gebühren nicht nach dem Wert der Leistung für den Benutzer bemessen werden und deshalb das Vorhandensein der Unternehmung für den Benutzer einen großen Nutzen bedeutet, so empfiehlt es sich nur dann das Gebührenprinzip einzuführen, wenn eine gewisse Gleichmäßigkeit der Verteilung[76] des Nutzens über die Gesamtheit der Staatsangehörigen vorhanden ist.

Für Eisenbahnen ist auch das Gebührenprinzip bisher noch nicht angewandt worden.

Der Grundsatz der öffentlichen Unternehmung besteht darin, daß die von den Leistungsempfängern geforderte Vergütung nach dem wirtschaftlichen Wert der Leistung für den Benutzer bemessen und nicht bloße Kostendeckung, sondern ein Überschuß erstrebt wird, der dem privatwirtschaftlichen Kapitalgewinn entspricht.

Als öffentliche Unternehmung werden heute sämtliche Eisenbahnen, Staatsbahnen und Privatbahnen, betrieben. Denn auch die Privatbahnen können ihre Finanzwirtschaft nicht nach ausschließlich privatwirtschaftlichen Gesichtspunkten betreiben. In allen Ländern werden ihnen vom Staat so viele Verpflichtungen im allgemein öffentlichen Interesse auferlegt, daß ihre Wirtschaftsführung sich von der privatwirtschaftlichen wesentlich unterscheidet. Als solche Abweichungen von den privatwirtschaftlichen Grundsätzen seien folgende genannt:

a) die öffentlich-rechtliche Konstituierung, sei es durch Konzession oder durch Gesetz,

b) die Vorschrift, die Anlage und den Betrieb nach den Bedürfnissen der Gesamtheit einzurichten,

c) die Verpflichtung, die Leistungen jedermann zu gleichen Bedingungen zur Verfügung zu stellen,

d) vielfach auch noch Festsetzung der Beförderungspreise unter Mitwirkung des Staates oder durch den Staat, und

e) Unterstützung aus öffentlichen Mitteln.

Der Unterschied der Privatbahnen von den Staatsbahnen liegt, abgesehen von der äußeren Verwaltungsform, finanzwirtschaftlich darin, daß die Kapitalsbeschaffung bei einer Privatbahn in der Regel auf privatwirtschaftlichem Wege, bei einer reinen Staatsbahn aber durch Entnahme aus öffentlichen Mitteln erfolgt.

Daß die Finanzwirtschaft einer Privatbahn nur nach dem Unternehmerprinzip geführt werden kann, ergibt sich aus der Erwägung, daß sich kein privates Kapital zur Gründung einer Eisenbahngesellschaft finden würde, wenn es nicht auf Erzielung eines Unternehmergewinns hoffen könnte. Aber auch für Staatsbahnen ist heute die Ansicht herrschend, daß sie nach dem Unternehmerprinzip bewirtschaftet werden müssen. Der Überschuß über die zur ordentlichen Unterhaltung der Anlage, der Verzinsung und Tilgung des Anlagekapitals notwendigen Summe kann bei der Staatsbahn bestimmt sein:

a) zu kleineren Erweiterungsbauten und Fahrzeugvermehrung;

b) zum Ausbau des Netzes durch neue Linien und Unterstützung von selbständigen Zubringerbahnen (Lokalbahnen, Kleinbahnen, Vizinalbahnen u.s.w.),

c) zur Ansammlung eines Reserve- oder Ausgleichfonds,

d) zur Verwendung für Ausgaben der allgemeinen Staatsverwaltung.

Umstritten ist die Frage, ob es richtig ist, die Eisenbahnen zu den allgemeinen Staatsausgaben beisteuern zu lassen. Geschieht dieses, so bilden die für allgemeine Staatszwecke verwendeten Überschüsse eine Verkehrssteuer. Eine solche hat den Vorzug vor vielen anderen Steuern, daß sie weniger hart empfunden wird, daß sie, hauptsächlich von den leistungsfähigen Kreisen getragen, einen wertvollen Ausgleich zu unsozialen indirekten Steuern schafft und daß sie auch manche Lücke in der direkten Besteuerung ausfüllt. Zudem ist zu beachten, daß die Bevölkerungskreise, die in der Lage sind, die Eisenbahn regelmäßig und häufig zu benützen, so viele wirtschaftliche Vorteile nicht nur unmittelbar, sondern auch mittelbar gegenüber denen haben, die gar nicht oder nur selten von ihr Gebrauch machen, daß es wohl gerechtfertigt erscheint, von ihnen einen Betrag zu erheben, der dem vollen wirtschaftlichen Wert der ihnen gebotenen Leistung entspricht.

Die Hauptaufgaben der Finanzwirtschaft eines Eisenbahnunternehmens liegen auf dem Gebiete der Beschaffung der notwendigen Kapitalien, der Erhaltung der damit geschaffenen Werte und der Sicherung des Unternehmens gegen unvorhergesehene Störungen. Die Lösung dieser Aufgaben ist verschieden bei Staats- und bei Privatbahnen.

a) Staatsbahnen. Mit wenigen Ausnahmen sind die Staatsbahnen in den verschiedenen Ländern Betriebsverwaltungen, deren Finanzwirtschaft in annähernd den gleichen Formen geordnet ist, wie die aller anderen staatlichen Verwaltungszweige und deren Finanzwirtschaft vor allem auch inhaltlich durch die budgetrechtlichen Verfassungsvorschriften beeinflußt wird.

Eine Folge dieses Einflusses ist es, daß die Einnahmen und Ausgaben der Staatsbahnen allgemein der vorherigen gesetzlichen Festlegung in einem Voranschlag, dem sogenannten Budget oder Etat unterworfen sind. Das Budget ist der Wirtschaftsplan für die Dauer der Budgetperiode; an ihn muß sich die laufende Verwaltung halten. Das Maß, in dem die Eisenbahnverwaltung durch den Voranschlag[77] gebunden wird, ist verschieden nach den budgetrechtlichen Vorschriften der einzelnen Länder und nach der Ausführlichkeit der Positionen des Voranschlages. Je ausführlicher ein Voranschlag ist, umsomehr ist die Verwaltung durch ihn gebunden. Indessen nötigt die eigentümliche Natur des Eisenbahnbetriebes dazu, der Eisenbahnverwaltung größeren Spielraum bei der Wirtschaftsführung zu lassen als anderen Zweigen der Staatsverwaltung, die weniger industriellen Charakter tragen. Die Einnahmen sind überwiegend nicht von dem Willen der Verwaltung abhängig, Überschreitungen der Ausgabenansätze sind bei unerwarteter Verkehrszunahme oder sonstigen unerwarteten Ereignissen (Unfälle, Ausstände, Krieg u.s.w.) unvermeidlich. In allen Ländern wird bei Gestaltung des Budgetrechtes diesem Umstände Rechnung getragen, sei es nun, daß im Voranschlag der Staatsbahnverwaltung Übertragungen zugelassen, oder daß der Staatsbahnverwaltung Fonds zum Ausgleich der Schwankungen zur Verfügung gestellt werden.

Welchen Einfluß die Staatsbahnverwaltung auf die Gestaltung ihres Haushaltsplanes hat, hängt davon ab, wie ihr Verhältnis zu der allgemeinen Finanzverwaltung ist. Wo der Haushaltsplan der Eisenbahnverwaltung ein integrierender Bestandteil des allgemeinen Staatshaushalts ist, wird regelmäßig die allgemeine Finanzverwaltung einen entscheidenden Einfluß auf die Gestaltung des Haushaltsplanes haben.

Alle Einnahmen der Eisenbahnverwaltung fließen in diesem Falle in die allgemeine Staatskasse. Die Beträge, derer die Eisenbahnverwaltung zur Führung des Betriebes und zum Unterhalt und Ausbau des Netzes bedarf, können nur in Übereinstimmung mit der allgemeinen Finanzverwaltung in den Staatshaushaltsplan eingestellt werden. Durch dieses System wird eine große Einheitlichkeit im Finanzwesen erreicht und die Staatsbahnverwaltung wird gezwungen, in ihrer Wirtschaftsführung stets sorgfältig auf die allgemeine Finanzlage des Landes Rücksicht zu nehmen. Auf der anderen Seite führt aber die enge Verbindung zwischen Staatsfinanzen und Eisenbahnfinanzen leicht zu Unklarheit über die finanzielle Lage der Staatsbahnen, weil die Ausgaben für die besonderen Zwecke der Eisenbahnverwaltung nicht durchwegs getrennt werden von denen für andere Ressorts. Wenn bei diesem System die Überschüsse der Eisenbahnverwaltung auch noch zu allgemeinen Staatsausgaben verwendet werden, so entsteht die Gefahr, daß dauernde Staatsausgaben auf die schwankenden Überschüsse der Eisenbahnen aufgebaut werden, und daß die Eisenbahnverwaltung von der allgemeinen Finanzverwaltung nicht die Mittel erhält, die notwendig sind, um das Unternehmen dauernd allen billigen Anforderungen des Wirtschaftslebens gewachsen bleiben zu lassen. In allen Ländern, in denen die Überschüsse eines ausgebildeten Staatsbahnsystems einen wesentlichen Einfluß auf den Staatshaushalt ausüben, macht sich deshalb das Bestreben bemerkbar, die Höhe der Eisenbahnüberschüsse, die zu allgemeinen Staatszwecken verwendet werden dürfen, zu begrenzen, die Überschüsse aber, die diese Grenze übersteigen, für Zwecke der Eisenbahnverwaltung zu verwenden und so die Finanzwirtschaft der Staatsbahnen von der allgemeinen Finanzwirtschaft des Staates unabhängiger zu machen. Gleichzeitig mit der Begrenzung der von den Staatsbahnen zu den allgemeinen Staatslasten zu liefernden Beiträge wird häufig die Bildung eines Ausgleichfonds angeordnet. Der Ausgleichfonds soll Sicherheit dafür geben, daß auch in Jahren, in denen der Staatsbahnbetrieb entweder keine oder doch zu geringe Überschüsse ergibt, auf die Beiträge der Eisenbahnverwaltung gerechnet werden kann und daß auch der Eisenbahnverwaltung die Mittel zur Verfügung gestellt werden können, die ihr sowohl zur Deckung der Betriebskosten als auch zur Verzinsung und Tilgung des Anlagekapitals fehlen.

Sehr deutlich zeigt sich diese Entwicklung in Preußen. Die Höhe der Überschüsse, die zu allgemeinen Staatsausgaben verwendet werden dürfen, war früher unbegrenzt. Seit 1910 ist sie zunächst für 5 Jahre auf 2∙10% des statistischen Anlagekapitals festgelegt. Gleichzeitig wurde der Staatsbahnverwaltung für Zwecke des Extraordinariums (erhebliche Erweiterungen bestehender Anlagen) der Betrag von jährlich mindestens 1∙15% des Anlagekapitals zugesichert. Hiernach noch verbleibende Überschüsse fließen in einen Ausgleichfonds (s. Ausgleichfonds).

Auch in anderen Ländern ist das Bestreben zu beobachten, Staatsfinanzen und Staatsbahnfinanzen voneinander zu trennen. Am vollständigsten ist die Trennung in der Schweiz und in Italien durchgeführt worden.

Die Schweizer Bundesbahnen sind sogleich beim Rückkauf der Privatbahnen durch den Bund mit weitestgehender Finanzautonomie ausgestaltet worden. Anleihen, die für die Bundesbahnen aufgenommen werden, werden als Bundesbahnanleihen bezeichnet und der Anleihe- und Schuldendienst wird von den[78] Bundesbahnen besorgt. Budget und Bilanz werden von den Bundesbahnen selbständig aufgestellt. Dabei ziehen die Bundesbahnen von den Betriebseinnahmen selbständig die für Ausgaben notwendigen Beträge ab und ermitteln hiernach auch Gewinn und Verlust selbständig. Überschüsse der Bundesbahnen können nach gesetzlicher Vorschrift niemals zu allgemeinen Bundeszwecken verwendet werden. Sie sollen vielmehr nach Abzug der für Verzinsung und Tilgung der Bundesbahnschulden und der für den Reservefonds nötigen Beträge nur »im Interesse der Bundesbahnen zur Hebung und Erleichterung des Verkehrs, insbesondere zur Herabsetzung der Personen- und Gütertarife und zur Erweiterung des schweizerischen Eisenbahnnetzes« gebraucht werden. Bei diesem System der Finanzwirtschaft stellt sich die Bundesbahnverwaltung als eine selbständige Eisenbahnverwaltung für Rechnung des Bundes dar.

Auch Italien hat die Finanzwirtschaft seiner Staatsbahnen autonom gestaltet. Die Finanzwirtschaft der Staatsbahnen erstreckt sich hier aber nur auf den Betrieb der ihr überwiesenen Staatsbahnen. Das ganze Finanzgebaren beim Bau neuer Linien ebenso wie der Anleihe- und Schuldendienst für die der Staatsbahnverwaltung im Jahre 1905 zum Betriebe überwiesenen Linien wird von dem Schatzminister besorgt. Innerhalb ihres Verwaltungsbereichs ist die Finanzwirtschaft der Staatsbahn mit voller Autonomie ausgestaltet. Diese gründet sich auf den gesetzlich festgelegten Grundsatz, daß die Staatsbahnverwaltung ihre Ausgaben deckt, indem sie die erforderlichen Summen aus ihren Einnahmen entnimmt. Die Finanzwirtschaft der italienischen Staatsbahnen unterscheidet sich dadurch wesentlich von der der Schweizer Bundesbahnen, daß die Überschüsse an den Staatsschatz abgeliefert werden müssen. Die Höhe der Überschüsse ist gesetzlich nicht begrenzt. Sie werden von der Aufsichtsbehörde der Staatsbahnverwaltung und dem Schatzminister jährlich festgelegt. Dieser Umstand macht die Finanzautonomie der Staatsbahnen praktisch unwirksam, weil die Staatsbahnverwaltung in erster Linie die von ihr verlangten Überschüsse herauswirtschaften und nach diesem Gesichtspunkt bei Bemessung ihrer Ausgaben sich einrichten muß. Aber auch in Italien kann die Aufsichtsbehörde, der Minister der öffentlichen Arbeiten ebensowenig wie in der Schweiz das Eisenbahndepartement selbständig Änderungen in dem von der Eisenbahnverwaltung aufgestellten Budget vornehmen. Änderungen, die von der Aufsichtsbehörde gewünscht werden, kann die Aufsichtsbehörde in beiden Ländern nur bei dem Parlament beantragen. Dieses hat zu entscheiden, ob es Abänderungsanträge der Aufsichtsbehörde, die rechtlich nicht anders zu behandeln sind wie Anträge von Parlamentsmitgliedern, genehmigen oder ablehnen will.

Das Kapital für den Bau neuer Staatsbahnlinien kann im Wege der Anleihe beschafft werden. Näheres hierüber siehe »Anlagekapital« und »Anleihen«. Eine besonders umstrittene Frage ist die, in welchem Umfang die Ausgaben für erhebliche Erweiterungen bestehender Anlagen aus den Jahresüberschüssen, im Extraordinarium des Haushaltsplanes oder aus Anleihenmittel bestritten werden sollen. Die Regelung dieser Angelegenheit ist in den einzelnen Ländern sehr verschieden.

In Preußen werden nur solche Ergänzungen vorhandener Anlagen, die mehr als 100.000 M. kosten, in das Extraordinarium aufgenommen, Ergänzungen von geringem Wert erscheinen unter den ordentlichen Ausgaben. Weil sowohl die Aufwendungen, die mit Mitteln des Extraordinariums bestritten werden, als auch die mit Anleihenmitteln gemachten dem Anlagekapital zuwachsen, wird es vor allem eine Frage der Finanzpolitik sein, wie bei den erheblichen Ergänzungen und Erweiterungen im Einzelwert von mehr als 100.000 M. zu verfahren ist. Zurzeit werden in Preußen aus Anleihen bestritten: Die Ausgaben für den Bau neuer Bahnen, für die Anlage zweiter und weiterer Gleise bestehender Eisenbahnen, für die Vermehrung der Fahrzeuge der bestehenden Bahnen und für den Übergang zum Hauptbahnbetrieb auf bisherigen Nebenbahnen.

Bei den österreichischen Staatsbahnen werden zum Teil auch Ersatznachschaffungen und Herstellungen als außerordentliche Aufwendungen behandelt und die Kosten derselben aus Anlehen bestritten.

In der Schweiz (Rechnungsges. vom 27. März 1896) dürfen nach Eröffnung des Betriebs Kosten der Ergänzungs- und Neuanlagen oder der Anschaffung von Betriebsmaterial dem Baukonto nur belastet werden, wenn dadurch eine Vermehrung oder wesentliche Verbesserung der bestehenden Anlagen und Einrichtungen im Interesse des Betriebs erzielt wird. Ausgaben für die Verbesserung oder Verstärkung des Oberbaues dürfen dem Baukonto nicht angelastet werden.

Weil der Ertrag jedes Eisenbahnunternehmens erheblichen Schwankungen ausgesetzt ist, müssen Einrichtungen getroffen werden, die einen gewissen Ausgleich zwischen guten und schlechten Jahren ermöglichen. Die bei Privatbahnen zu diesem Zwecke geführten Fonds (Erneuerungs- und Reservefonds, s.d.) sind bei den meisten Staatsbahnen nicht vorhanden. Nur bei den Schweizer Bundesbahnen wird nach den gleichen Vorschriften, wie früher bei den Privatbahnen, nicht nur ein Erneuerungs- sondern auch ein Reservefonds gebildet. Die italienischen Staatsbahnen sammeln einen Reservefonds an. Bei deutschen Bahnen[79] ist die oben erwähnte Einrichtung eines Ausgleichfonds vielfach üblich.

Über Abschreibungen und Tilgung des Anlagekapitals siehe unter »Anleihen«.

b) Privatbahnen. Das Finanzwesen der Privatbahnen hat die äußeren Formen, die bei Handelsgesellschaften üblich sind. Die meisten Privatbahnen sind Aktiengesellschaften, und als solche den für diese bestehenden gesetzlichen Vorschriften unterworfen. Außerdem bestehen noch besondere gesetzliche und Konzessionsvorschriften über das Finanz- und Rechnungswesen von Eisenbahngesellschaften.

Der bei Staatsbahnen übliche Haushaltplan fehlt in der Regel bei den Privatbahnen. Indessen stellen einige Privatbahnen einen besonderen Bauplan für jedes Jahr auf, der eine Art Baubudget bildet. Das Ergebnis der Finanzwirtschaft eines Jahres wird in einer Gewinn- und Verlustrechnung und einer Bilanz dargestellt. Die Jahresrechnung der Privatbahnen stellt so eine Betriebs- und Vermögensrechnung dar, während die meisten Staatsbahnen (ausgenommen die Italienischen Staatsbahnen und die schweizerischen Bundesbahnen) nur eine Betriebsrechnung geben.

Die Finanzwirtschaft der Privatbahnen unterliegt meist der staatlichen Aufsicht, insbesondere dann, wenn der Staat an dem finanziellen Ergebnis der Privatbahnen durch Zinsgarantien oder Übernahme von Aktien und Obligationen beteiligt ist.

Eine Privatbahn bringt in der Regel ihr Anlagekapital durch eigene und durch fremde Mittel zusammen. Eigene Mittel sind die Aktien, fremde die Obligationen. In welchem Verhältnisse die Höhe der eigenen zu den fremden Mitteln steht, hängt vor allem von dem Kredit der Eisenbahngesellschaft und der zu erwartenden Rentabilität des Betriebes ab. Läßt ein Eisenbahnunternehmen gute Erträge erwarten, so ist es für die Aktionäre vorteilhaft, einen möglichst großen Teil des Anlagekapitals durch Obligationen aufzubringen, weil die Obligationen nur einen festen Zinsbetrag erhalten und an dem darüber hinausgehenden Ertrage des Unternehmens nicht teilnehmen. Anderseits ist eine große Obligationsschuld für ein Eisenbahnunternehmen dann gefährlich, wenn die Erträge großen Schwankungen ausgesetzt sind und wenn der Ertrag unter den Betrag sinkt, der für die Verzinsung der Obligationen notwendig ist.

Der Aufgabe der Substanzerhaltung werden die Privatbahnen dadurch gerecht, daß sie entweder einen Erneuerungsfonds ansammeln (s.d.) oder daß in der Bilanz Abschreibungen von den als Aktiva gebuchten Anlagenkonten vorgenommen werden. Werden die Anleiheschulden nach einem festen Plan getilgt, so können die Abschreibungen entsprechend niedriger gehalten werden (s. Anleihen).

Um das Unternehmen gegen die Schwankungen in dem Ertrage zu sichern, pflegen die Privatbahnen Reservefonds zu bilden (s.d.).

Vgl. im übrigen besonders: Anlagekapital, Baukosten, Bauvergebung, Bausysteme, Betriebsetat, Betriebskapital, Betriebsökonomie, Bilanz, Buchführung, Eisenbahnschulden, Finanzordnung, Rechnungswesen.

Literatur: Sax, Die Verkehrsmittel in Volks- und Staatswirtschaft. Wien 1879. – v. der Leyen, Eisenbahnpolitik im Hw. d. St.-W. – Ad. Wagner, Finanzwissenschaft. 1889–1901. – Quaatz, Der preußische Eisenbahnetat im Arch. f. Ebw. 1910. – O. Föhlinger, Grundzüge des Eisenbahnwesens. Leipzig, 1903. – Hoff, Die Finanzpolitik der deutschen Eisenbahnen; Holtze, Etats-, Kassen- und Rechnungswesen. (Diese beiden Arbeiten in Das deutsche Eisenbahnwesen der Gegenwart. 2 Bde. Berlin 1911). – Dr. Max Huber, Einführung in das Budget-, Rechnungs- und Kassenwesen der österr. Staatsbahnen. Wien 1913.

Schapper.