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Staatsschulden

[812] Staatsschulden. I. Begriff und Arten der S. Auch bei durchaus geordnetem Staatsleben ist eine unmittelbare Deckung der erforderlichen Ausgaben nicht immer möglich. Oft können Leistung und Gegenleistung der Natur der Sache nach nicht sofort beglichen werden, und es sind infolgedessen Kreditverträge unvermeidlich. Hieraus entspringen die sogen. Verwaltungsschulden, d. h. diejenigen, die aus der Wirtschaftsführung der einzelnen Verwaltungszweige hervorgehen, und die innerhalb des Rahmens der diesen Zweigen überwiesenen Kredite oder ihrer eignen Ein nahmen ihre Tilgung finden. Zu unterscheiden hiervon sind die Finanzschulden, d. h. solche, welche die allgemeine Finanzverwaltung macht. Diese werden zum Teil nur zu dem Zweck aufgenommen, um in einer Finanzperiode den Etat kassengeschäftlich durchzuführen. Einnahmen und Ausgaben halten nicht immer zusammen, wenn sie sich auch in der Gesamtsumme ausgleichen. Erfolgen die Einnahmen erst später, während die Ausgaben vorher zu bestreiten sind, so kann man sich durch Aufnahme einer vorübergehenden Anleihe, einer sogen. schwebenden Schuld (franz. dette flottante, engl. floating debt, flottierende, fluktuierende Schuld, auch unfundierte Schuld genannt), helfen, deren Rückzahlung mit Hilfe jener bestimmten Einnahmen in Aussicht genommen werden kann. Die übliche Form solcher Schulden ist die Ausgabe von verzinslichen, zu festgesetzter Zeit wieder einlösbaren Schatzscheinen (s. d.). Dem Wesen nach sind hierher auch alle diejenigen Schulden zu rechnen, die dazu dienen, um Störungen infolge unerwarteter Mindereinnahmen oder Mehrausgaben zu begleichen, die in der folgenden Finanzperiode ihre Deckung finden sollen und meist ebenfalls durch Begebung von Schatzscheinen aufgenommen werden können. Solche schwebende Schulden werden oft prolongiert und dadurch tatsächlich zu dauernden. Sie werden aber auch oft, wenn die Finanzverwaltung mehr nur die Bedürfnisse der Gegenwart ins Auge faßt, formell in bleibende oder fundierte Schulden umgewandelt. Überhaupt gehören zu den schwebenden Schulden alle kurzfristigen und stets fälligen Verbindlichkeiten, insbes. die verschiedenen Depositenschulden, die in Frankreich (Caisse des depôts et des consignations) einen hohen Betrag ausmachen, sowie die Zahlungsrückstände in den staatlichen Kassen, die durch Verzug der Gläubiger entstehen. Zu den schwebenden Schulden zählt man in der Regel auch das Papiergeld (s. d.); mindestens gilt dies von dem Papiergeld mit Einlösungspflicht. Freilich haben Papiergeld und Schatzanweisungen das mit der fundierten Schuld gemein, daß sie, als Schuldgattung wenigstens, längere Zeit bestehen. Als fundierte Schulden bezeichnete man ursprünglich dem Prinzip der Spezialisierung der Fonds gemäß diejenigen, für deren Verzinsung und Tilgung bestimmte Einnahmen vorgesehen oder auch verpfändet waren. Heute, wo diese Art der Fundierung nur noch bei solchen Staaten vorkommt, deren geringer Kredit es den Gläubigern notwendig erscheinen läßt, spezielle Sicherung zu verlangen, nennt man fundierte oder konsolidierte Schulden schlechthin diejenigen, für die eine rasche Rückzahlung nicht vorgesehen oder eine bestimmte Tilgungspflicht nicht übernommen wird. Da grundsätzlich die ordentlichen Ausgaben durch orden liche Einnahmen gedeckt werden sollen, so dürfte die Aufnahme von dauernden Schulden nur in Frage[812] kommen, wenn es sich darum handelt, Mittel zur Ermöglichung außergewöhnlicher Aufwendungen zu beschaffen, wie sie im Interesse des Schutzes und der Selbsterhaltung (Krieg) oder in demjenigen einer positiven Wohlfahrtsförderung durch Ausführung kostspieliger Unternehmungen (Meliorationen, Flußregulierungen, Bahnbau etc.) nötig werden. Da nun in solchen Fällen alle Aufwendungen tatsächlich jetzt schon gemacht werden, so müßten die Deckungsmittel auch in der Gegenwart aufgebracht werden. Dieser Umstand gab zur Forderung Veranlassung, es sollten auch alle außerordentlichen Ausgaben durch Besteuerung gedeckt werden. Man übersieht jedoch hierbei, daß die meisten durch Anlehen bestrittenen Ausgaben auch der Zukunft zugute kommen und es deshalb gerechtfertigt ist, auch diese zur Tragung der Lasten in der Form von Zins- und Tilgungsquoten-Zahlungen heranzuziehen. Wollte man solche Ausgaben durch Steuern bestreiten, so müßten diese zeitweise außerordentlich erhöht werden; es würde dies zu großen Störungen des Wirtschaftslebens führen; außerdem würden, da keine Steuerveranlagung praktisch vollkommen ist, die Ungleichheiten in unerträglicher Weise sich geltend machen. Allerdings müssen die Mittel zu einer Anleihe auch, sofern sie nicht aus dem Ausland kommen, was oft in großem Umfang der Fall ist, aus den disponibeln Kapitalbeständen der Gegenwart genommen werden, aber das bewirkt keinesfalls solche Störungen, wie sie außerordentlich hohe Steuern verursachen. Für das Anlehen wird weiter geltend gemacht, daß es Gelegenheit zu sicherer Kapitalanlage biete, infolgedessen zu Fleiß und Sparsamkeit aucege und in den Gläubigern konservative, staatserhaltende Kräfte schaffe, während freilich damit auch die Bildung müßiger Rentnerexistenzen gefördert wird. Voraussetzung für die Benutzung von S. wird allerdings immer sein, daß es sich um eine wirklich außerordentliche Ausgabe handelt, die auf anderm Wege nicht bestritten werden kann. Ausgaben, die mit einer gewissen Regelmäßigkeit, wenn auch erst in mehreren Perioden, wiederkehren (z. B. Ersatz von Kriegsschiffen), sollen durch ordentliche Mittel bestritten werden. Auch bei wirklich außerordentlichen Ausgaben (z. B. Kriegsaufwand) wird es empfehlenswert sein, wenn sie wenigstens zum Teil durch Steuern bestritten werden, um den kommenden Geschlechtern die Aufnahme von S. nicht allzusehr zu erschweren.

Die eigentlichen Finanzschulden können freiwillige und erzwungene oder Zwangsanleihen sein. Zu letztern rechnet man die Einziehung von Bank. und Kautionskapitalien, Einstellung fälliger Zahlungen, erzwungene Steuervorschüsse, die eigentlichen Zwangsanleihen mit Zins- und Tilgepflicht, dann auch die Ausgabe von Papiergeld. Die eigentlichen Zwangsanleihen, früher auch patriotische Anleihen genannt, kommen bei der heutigen Kreditentwickelung nur noch selten vor, und man greift in der Not schon lieber zum Mittel der Ausgabe von Papiergeld (s. d.), das freilich auch, wenn es im Verkehr angenommen werden muß und uneinlöslich ist, sich als eine Art Zwangsschuld darstellt. Das Papiergeld bildet jedoch als unverzinsliche Schuld ein verlockendes, deshalb aber auch gefährliches Mittel. Der Verkehr wird jeweilig Papiergeld bis zu einer gewissen Menge willig annehmen, ohne daß der Kurs unter pari sinkt. Dies geschieht jedoch, sobald jene Grenze überschritten wird, ohne daß dafür gesorgt ist, daß die überschüssige Menge bei vorhandenen Einlösungsstellen wieder zurückfließen kann. Der Zwangskurs führt somit von jener Grenze ab zur Entwertung, die für Geldwesen, Verkehr und Staatskredit gleich schädlich ist. Die freiwilligen Anlehen sind innere, wenn sie im Inland aufgelegt werden, was jedoch nicht ausschließt, daß sich dabei auch fremdes Kapital beteiligt. Die äußern Anlehen werden im Ausland aufgenommen und lauten dann auf fremde Währung oder auf mehrere in ein festes Verhältnis zueinander gesetzte Geldsorten. Bei unentwickeltem Kredit müssen den Gläubigern besondere Sicherheiten bestellt werden. Dies geschah früher durch Verpfändung von Domänen und Landesteilen, durch »Radizierung« von Verzinsung und Tilgung auf bestimmte Einnahmequellen, die auch oft den Gläubigern zur eignen Verwaltung überwiesen wurden. In modernen Kulturstaaten mit entwickeltem Kredit ist die Verpfändung nicht mehr nötig. An ihre Stelle tritt der allgemeine, auf Reichtum des Volkes und Vertrauenswürdigkeit seiner Regierung gegründete Staatskredit, von dessen Höhe Zins- und Emissionskurs abhängen.

Die konsolidierte Staatsschuld kann sein 1) eine von beiden Seiten aufkündbare; 2) eine von beiden Seiten unaufkündbare, und zwar entweder mit festem Rückzahlungstermin oder ohne solchen. In die letztere Klasse gehört die echte ewige Rente, die nur dadurch getilgt werden kann, daß die Rententitel an der Börse zurückgekauft werden; in die erstere Klasse gehören die temporären oder Zeitrenten, wie die eigentlichen Zeitrenten oder Annuitäten (s. d.), durch deren Zahlung in bestimmter Frist das Kapital verzinst und getilgt wird, dann dem Wesen der Sache nach die Leibrenten und Tontinen (s. Rente), ferner die Lotterieanlehen (s. d.) sowie diejenigen Obligationen, bei denen bestimmte Tilgungstermine festgesetzt sind und durch Auslosung die zu tilgenden Serien und Nummern festgestellt werden. Die Schuld kann endlich auch sein 3) eine nur vom Staate, nicht aber auch vom Schuldner jederzeit aufkündbare (terminable, amortisierbare Anlehen, deren Titel gewöhnlich schlechthin Obligationen genannt werden). Hierher sind auch viele Rentenschulden zu rechnen, wie z. B. die englischen Konsols, deren Rentenverschreibungen (bonds) sich auf eine bestimmte Kapitalsumme beziehen, zu der der Staat jederzeit einlösen kann. Bisweilen wird auch eine Minimal- und eine Maximalfrist für die Rückzahlung bestimmt, innerhalb deren die Verwaltung freie Hand hat, so unter anderm bei den 5–20er Anleihen der Vereinigten Staaten von Nordamerika in den 1860er Jahren, die nach 5 Jahren zurückgezahlt werden konnten und spätestens nach 20 Jahren zurückgezahlt werden mußten. Heute nimmt unter den verschiedenen Arten der konsolidierten Schuld die Rentenschuld die erste Stelle ein. Diese von seiten des Staates kündbaren Rentenanleihen werden, trotzdem sich der Staat bei ihnen nur zur Zahlung einer Rente verpflichtet, zum Teil in Form von mit Coupons versehenen Schuldverschreibungen ausgestellt; so in Österreich, Rußland, Deutschland. In Frankreich, wo der Gläubiger nur eine Rente erwirbt, bezieht sich auch die Rentenverschreibung auf eine bestimmte Kapitalsumme, indem dieselbe in Zinsform von einem Nominalkapital ausgedrückt wird, zu dem der Staat die Schuldtitel jederzeit einlösen darf. Die steigende Verwendung der Rentenschuld gründet sich darauf, daß die von seiten der Gläubiger kündbaren oder die auf bestimmte Rückzahlungstermine gesetzte Schuld durch die Verpflichtung zur Tilgung zu bestimmter Zeit für die Finanzverwaltung sehr lästig werden kann. Die Tilgung[813] kann dann leicht zu einem Zeitpunkt stattzufinden haben, in dem keine Mittel verfügbar sind und neue Schulden unter vielleicht sehr drückenden Bedingungen lediglich zu dem Zwecke gemacht werden müssen, um alte heimzuzahlen.

II. Die Staatsschuldenverwaltung. Die Begebung (Emission) von Staatsanleihen erfolgt entweder auf direktem Weg, indem der Staat sich unmittelbar an die Kapitalisten wendet, oder indirekt, indem er sich der Zwischenhändler bedient. Im erstern Falle kann der Staat die Anlehenspapiere (Staatsschuldscheine, Staatspapiere) auf eigne Rechnung durch Agenten und Mäkler gegen Provision verkaufen (Kommissionsanleihe, weil das Zusammenbringen der Zeichnungen in Kommission gegeben wird), was bei kleinen Beträgen anwendbar ist, bei großen leicht einen Kursdruck bewirkt, oder er beschreitet bei großem Bedarf den Weg der Auslegung zur allgemeinen öffentlichen Subskription. Bei dieser werden die Kapitalbesitzer unmittelbar aufgefordert, an bestimmten Stellen (Zeichen-, Subskriptionsstellen) ihre Erklärung zur Beteiligung an dem Anlehen in vorgeschriebener Weise kundzugeben und gegen meist ratenweise Einzahlung die betreffenden Dokumente in Empfang zu nehmen. Bei Überzeichnung des geforderten Betrages findet gewöhnlich eine Reduktion nach Verhältnis der gezeichneten Summen statt. Eine besondere Form nimmt die Subskription da an, wo sie, wie in Frankreich, in der Form der Eintragung in das große Schuldbuch der Nation fortwährend bei den Hauptsteuereinnehmern, die einen Vorrat von Rententiteln bereit halten, stattfinden kann. Die indirekte Emission (Negoziation) kommt meist in der Form der Submission vor. Der Staat fordert größere Geldinstitute, bez. Vereinigungen von solchen (Konsortien) auf, ein Angebot zu stellen, leiht die erforderliche Summe von demjenigen, der sich unter sonst gleich günstigen Bedingungen mit dem geringsten Gewinnsatz begnügt, also den höchsten Kurs zahlt, und überliefert ihm hierauf die bedungenen Obligationen, die der Darleiher bei dem Publikum durch Subskription, Verkauf an der Börse oder sonst unter der Hand zu möglichst hohem Kurs auf eigne Rechnung unterzubringen sucht. Der gewöhnlich in Prozenten des Anleihekapitals ausgedrückte Gewinn, den hierbei der Übernehmer der Anleihe erzielt, heißt Bonus. Dieser wird um so kleiner sein, je größer der Staatskredit und je mehr Kapital auf dem Geldmarkt zur Verfügung steht. Auch können die Unternehmer, statt unmittelbar die Obligationen an den Staat zu bezahlen, die Garantie für ein bestimmtes Minimalerträgnis übernehmen. Die Submission bietet den Vorteil, daß die gewünschte Summe vollständig beschafft wird und alle einzelnen Punkte in bezug auf Bezahlung, Raten und Fristen von vornherein festgestellt werden können. Dagegen kommt sie leicht sehr teuer, wenn die Darleiher wegen hohen Risikos auf hohen Gewinn rechnen müssen. Darum wird, wenn die Summe nicht plötzlich aufzubringen ist und der Kredit des Darlehnsnehmers einen hohen Emissionskurs anzusetzen gestattet, ohne daß aus einem submissionsweisen Unterbieten erhebliche Vorteile zu erwarten wären, die direkte Emission am Platze sein. In kapitalreichern Ländern, die der Garantie durch Bankiers nicht bedürfen, werden mit der Subskription überhaupt günstigere Erfolge erzielt.

Die Anlehenspapiere werden meist unter pari begeben, so daß der wirkliche Zinssatz über den Nominalzinsfuß zu stehen kommt. Je höher der vom Nominalbetrag gewährte Zins, um so höher kann der Emissionskurs sein. Ob nun ein niedriger Nominalzinsfuß mit geringem oder ein hoher mit hohem Kurs vorzuziehen ist, hängt im wesentlichen von der Art der Tilgung und den Schwankungen des landesüblichen Zinssatzes ab. Ist ein Sinken des Zinses wahrscheinlich und Gefahr vorhanden, daß der Staal kündigt, sobald der Kurs über pari gestiegen ist, so wird die Neigung größer sein, Papiere zu nehmen, die zu geringem, als solche, die zu hohem Nominalzins ausgeboten werden. Infolgedessen werden Papiere der erstern Art zu verhältnismäßig höherm Kurs begeben werden können. Allerdings wird damit auch die Tilgung erschwert, indem bei der Einlösung der Nennbetrag zurückzuzahlen ist.

Die Staatsschuldscheine lauten entweder auf den Inhaber oder auf Namen. Im letztern Falle werden die Namen der Besitzer im Staatsschuldbuch (s. d.) eingetragen und die Schulden in Buchschulden verwandelt. Die Übertragung auf Dritte erfolgt durch Umschreibung, kann aber auch durch Ausgabe von Zertifikaten (s. d.) erleichtert werden. Einzelne Staaten besorgen auf Wunsch die Umwandlung von Inhaberpapieren in Namenpapiere und umgekehrt (vgl. Außerkurssetzung). Die Papiere selbst bestehen aus der eigentlichen Schuldurkunde und, wenn sie periodisch auszuzahlende Zinsen tragen, aus dem meist mit einem Talon versehenen Couponbogen (s. Coupon). Der Nominalbetrag lautet auf abgerundete Summen, und zwar sind die Appoints so zu wählen, daß auf genügende Beteiligung desjenigen Publikums gerechnet werden darf, dessen Zuziehung als erwünscht erscheint.

Für die technische Erledigung der Geschäfte, die sich an die S. anknüpfen, sind besondere Stellen erforderlich, und zwar können hierfür entweder besondere Behörden und Kassen (Staatsschuldenverwaltung, Amortisations-, Schuldentilgungskasse) eingerichtet oder auch Banken mit der Besorgung beauftragt werden. Für Kontrolle der Staatsschuldenverwaltung werden in mehreren Staaten aus den Mitgliedern der Volksvertretung besondere Staatsschuldenkommissionen gebildet. Ist der Staat nicht durch einen Verlosungsplan oder überhaupt durch einen Vertrag an die Tilgung gebunden, und hat er freies Kündigungsrecht, so kann er Obligationen ausrufen und zum Nominalbetrag heimzahlen oder solche durch Agenten an der Börse aufkaufen lassen. Ersteres empfiehlt sich, wenn bei sinkendem Zinsfuß der Kurs der Papiere über pari steigt, letzteres, wenn bei niedrigem Kurs verfügbare Geld bestände in der genannten Weise vorteilhaft verwendet werden können. Um die Tilgung zu erleichtern, hat man früher auch gern vesondere Tilgungsfonds (s. d.) errichtet; allein sie können leicht dadurch ungünstig wirken, daß der Zwang zur Tilgung zu neuen Schuldaufnahmen führt. Deshalb ist man in den meisten Staaten zu dem System der freien Tilgung übergegangen, nach dem nur Überschüsse der Einnahmen über die Ausgaben und vorteilhafte Gelegenheiten zur Tilgung benutzt werden. Allerdings wäre im Interesse eines geordneten Staatshaushalts schon bei Ausstellung des Budgets darauf zu achten, daß auch wirklich vorteilhafte Tilgungen stattfinden können. Andernfalls wird Schuld auf Schuld gehäuft und eine unbillige Lastenabwälzung bewirkt.

III. Konversion. Kündigungen sind nicht allein am Platz, wenn Schulden getilgt werden sollen, sondern auch, wenn der Staat in der Lage ist, neue Anlehen[814] zu günstigern Bedingungen aufzunehmen, insbesondere wenn der Staatskredit gestiegen oder der landesübliche Zinsfuß gesunken ist. In diesem Fall kann der Staat Zinsherabsetzungen (Zinsreduktionen), bez. Schuldumwandlungen (Konversionen, Rentenkonversionen) durch Änderung von Schuldbedingungen, welche die Zinsenlast verringern, vornehmen. Solche Konversionen oder Reduktionen sind dann angezeigt, wenn bei gutem Kredit des Staates der Kurs über pari gestiegen, mithin Geld zu einem niedrigern Zins zu haben ist. Zur sichern Durchführung der genannten Maßregel ist es nötig, daß die Finanzverwaltung der Einwilligung der meisten Gläubiger gewiß ist und die nötigen Mittel bereit gehalten werden, um die erforderlichen Heimzahlungen vollständig bewirken zu können. Hierauf werden die Gläubiger öffentlich aufgefordert, ihren Willen zu erklären. Diejenigen, die den neuen Bedingungen zustimmen, e; halten für die alten Obligationen, falls dieselben nicht nur einfach abgestempelt werden, neue mit entsprechenden Couponbogen, die übrigen Schuldtitel werden gegen bar eingelöst. Meist wird, um die Gläubiger der Konversion geneigt zu stimmen, noch eine besondere Konversionsprämie in einem Prozentsatz der umzutauschenden Summe zugestanden. Solche Konversionen sind dann unmöglich, wenn der Staat sich an einen bestimmten Tilgungsplan gebunden hat oder die Kündigung überhaupt ausgeschlossen ist; sie werden unvorteilhaft, wenn das Anlehen zu einem zu niedrigen Nominalzinsfuß (s. d.) und damit auch zu niedrigem Kurs begeben worden ist. Die Zinsreduktionen werden oft mit der Konsolidation oder Schuldzusammenziehung verbunden, d. h. mit Operationen, durch die mehrere Anlehen verschiedener Benennung und mit verschiedenen Nominalzinsfüßen in eine einzige mit nur einem Zinsfuß zusammen verbunden werden. Dieser Umstand hat dazu Veranlassung gegeben, daß die Worte Konversion, Zinsreduktion und Konsolidation oft als gleichbedeutend gebraucht werden. Die Konvertierung kann auch unter der Form des Arrosements auftreten. Unter letzterer ist jede Nachzahlung zu verstehen, die zu dem Zwecke gemacht wird, um bereits bestehende Ansprüche behaupten zu können. So verlangte Österreich 1805 und 1809 Nachzahlungen von den Inhabern von Schuldscheinen, die ihrer Forderungsrechte überhaupt nicht verlustig gehen wollten. Die Arrosierungsanlehen können jedoch auch den Charakter freier Übereinkunft behaupten. Steigt der Zinsfuß erheblich, während der Kurs vorhandener, zu niedrigem Nominalzinsfuß abgeschlossener Anlehen stark sinkt, so kann die Möglichkeit einer spätern Zinsreduktion und einer Tilgung dadurch geschaffen werden, daß der Nominalzinsfuß erhöht wird und zu dem Ende die Gläubiger zu Zahlungen aufgefordert werden. Gewaltsame Ermäßigung von Zins und Schuldsumme ohne Einverständnis der Gläubiger nennt man Staatsbankrott (s. d.).

IV. Statistisches. In den meisten Ländern ist bei der gegebenen Lage der Finanzverwaltung (fortwährend steigende Ausgaben) an eine erfolgreiche Tilgung der Schulden nicht zu denken. Letztere sind vielmehr seit Ende des 18. Jahrh. stetig gestiegen. Eine genaue Vergleichung der Schulden verschiedener Länder und Zeiten ist zwar unmöglich; doch bieten die Zahlen nachfolgender Tabelle immerhin einen brauchbaren Anhalt für die Beurteilung im allgemeinen Die Ausgaben für Verzinsung und Tilgung betrugen nach den Voranschlägen für 1905 in Millionen Mark im Deutschen Reich 112,8, Preußen 247,5, Bayern 54,5, Sachsen 31,0, Württemberg 18,9, in Frankreich 978,5, Großbritannien 540,0, Rußland 654,5, Italien 541,6, Österreich-Ungarn 527,9, Spanien 319,4. Es betrugen die S. in:

Es beträgt ferner nach den neuesten Budgets in Millionen Mark die Gesamtschuld des Deutschen Reiches 3204, in Preußen 7209, Bayern 1650, Sachsen 962, Württemberg 536, wovon allerdings weitaus der größte Teil für Bau und Erwerbung von Eisenbahnen. Regelmäßige Angaben über die S. aller Länder der Erde liefert das »Diplomatisch-statistische Jahrbuch des Gothaischen Hofkalenders«. Vgl. Nebenius, Der öffentliche Kredit (2. Aufl., Karlsr. 1829); Hock, Die öffentlichen Abgaben und Schulden (Stuttg. 1863); V. Heckel, Artikel S. im »Handwörterbuch der Staatswissenschaften« (2. Aufl., Bd. 6, Jena 1901); v. Hoffmann, Die preußische Hauptverwaltung der S. vom Jahre 1820–4896 (Berl. 1896); Zeitlin, Der Staat als Schuldner (5 Volkshochschulvorträge, Tübing. 1906); Salings »Börsen-Jahrbuch« (Leipz.).