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Gemeindehaushalt

[530] Gemeindehaushalt ist die Wirtschaft, welche die Gemeinde zur Befriedigung ihrer Bedürfnisse führt, insbes. die Aufbringung und Verwaltung der für Deckung der Ausgaben erforderlichen Mittel (Gemeindefinanzen). Die Finanzgewalt der Gemeinden ist in den meisten Ländern durch gesetzliche Vorschriften und Staatsaufsicht mehr oder weniger beschränkt, und zwar, um eine gleichmäßige Durchführung allgemeiner öffentlicher Aufgaben herbeizuführen, dann zur Wahrung der finanziellen Interessen des Staates, indem Gemeinde- und Staatssteuern miteinander konkurrieren, ferner im Interesse der Steuerzahler (Verhütung von Doppelbesteuerungen durch verschiedene Gemeinden) sowie in demjenigen der Gemeinde selbst (Erhaltung ihrer Leistungsfähigkeit, Schutz der Minoritäten etc.) und aus sozialpolitischen Gründen.

I. Die Ausgaben der Gemeinden sind 1) solche für staatliche Zwecke, deren Besorgung der Staat der Gemeinde übertragen hat, weil diese hierfür besser geeignet ist, so die Ausgaben für Sicherheits-, Gesundheits-, Baupolizei, das Zivilstandswesen, Volkszählungen, politische Wahlen, Arbeiterversicherung, Einquartierung und Verpflegung von Mannschaften und Pferden etc. 2) Ausgaben für obligatorisch-kommunale Zwecke (Pflichtausgaben), wozu die Ausgaben für das Schul-, Armen-, Wege-, Brücken-, Feuerlöschwesen gehören. 3) Ausgaben für fakultativ-kommunale Zwecke, Ausgaben, die über das notwendige Maß hinausgehen und bestimmt sind, die materielle und geistige Entwickelung der Gemeindeangehörigen, die Annehmlichkeit und Bequemlichkeit zu fördern, z. B. solche für höhern Unterricht, Kunst, Museen, Theater, Promenaden und Parkanlagen, Kanalisierung, Pflasterung, Straßenreinigung, Beleuchtung, Wasserleitung, Schlachthöfe, Markthallen etc., von denen einige auch wieder Einnahmen abwerfen. Besonders hoch sind die Ausgaben für das Schulwesen (1898 in Berlin 13,4, Leipzig 3,7, Breslau 2,9, München 2,4, Dresden 2,1 Mill. Mk.) und das Armenwesen (1894 in Berlin 5,8, Hamburg 4,1, München 0,849, Leipzig 0,671 Mill. Mk.). Die Ausgaben der Gemeinden sind wie beim Staate teils ordentliche, teils außerordentliche. Für ihre planmäßige Deckung und für dauernde Aufrechterhaltung des Gleichgewichts zwischen Ausgaben und Einnahmen gelten im allgemeinen die gleichen Grundsätze wie für einen geordneten Staatshaushalt, insbes. der Grundsatz, daß zur Bestreitung der ordentlichen Ausgaben regelmäßig fließende (ordentliche) Einnahmen zu dienen haben.

II. Das Gemeindevermögen und die Einnahmen. Das Gemeindevermögen ist teils dem allgemeinen Gebrauch zugänglich gemacht, wie Straßen, öffentliche Anlagen, teils dient es Verwaltungszwecken, wie die Amtsgebäude, teils wird es für Erwerbszwecke benutzt. Nutzungen aus dem Vermögen der letztern Art oder aus seinen Teilen fließen noch in manchen Gemeinden den Gemeindegliedern unmittelbar zu (Gemeindegliedervermögen, in manchen Städten Bürgervermögen oder Bürgernutzen genannt; vgl. Allmande). Meist aber ist dies Vermögen (Gemeindehaushaltsvermögen, Kämmereivermögen) zur Bestreitung der Lasten und Ausgaben der Gemeinden bestimmt und kommt insofern den Gemeindeangehörigen mittelbar zugute. Gewöhnlich soll der Grundstock des Gemeindevermögens ungeschmälert erhalten werden. Aufteilung unter die Gemeindeangehörigen ist in vielen Ländern gesetzlich verboten, Veräußerungen in größerm Umfang bedürfen staatlicher Genehmigung, die Einnahmen aus dem Vermögen sollen, außer bei besondern Rechtstiteln, nur für Gemeindezwecke benutzt, dürfen also nicht unmittelbar Gemeindeangehörigen zugewendet werden. Ursprünglich kommt das Gemeindevermögen nur in Form von Äckern, Waldungen, Weiden etc. vor. Solches Grundvermögen hat sich insbes. noch in süddeutschen Gemeinden erhalten und hier bisweilen in solchem Maß, daß es nicht allein zur Deckung des Gemeindebedarfs ausreicht, sondern auch oft noch den berechtigten Mitgliedern Nutzungen von Wald und Feld überwiesen werden können. Neu einziehende Mitglieder der politischen Gemeinde pflegen die Berechtigung zum Bezug solcher Nutzungen gegen Entrichtung eines Einkaufsgeldes zu erlangen. Zu dem Vermögen an Grund und Boden sind in neuerer Zeit noch vielfach Güter und Veranstaltungen gekommen, die industriellen und Verkehrszwecken dienen. Viele Gemeinden befassen sich auch mit Erwerbsunternehmungen (Gemeindeunternehmungen, Gemeinderegalien), die in andern von Privaten unterhalten und betrieben werden (Theater, Gas-, Wasserbeschaffung, Elektrizitätswerke, Straßenbahn, Banken, Leihhäuser etc.). Solche Unternehmungen eignen sich unter Umständen recht gut für die Gemeinde, insbes. wenn der Betrieb verhältnismäßig einfach und nicht mit zu großem Risiko verknüpft ist, wenn ihre Vorteile allen Mitgliedern der Gemeinde zugute kommen, und die Monopolisierung durch die Natur der Sache geboten ist, weil ohne solche dem Gemeindebedürfnis nicht in geordneter Weise genügt werden könnte. Bei einzelnen von ihnen tritt der finanzielle Charakter besonders hervor (Gasanstalten, Straßenbahnen), während bei andern um des Verwaltungszweckes willen teils nur Kostendeckung erstrebt,[530] teils ein Zuschuß aus städtischen Mitteln geleistet wird. Ob solche monopolisierte Unternehmungen durch die Gemeinde selbst zu verwalten, oder ob sie unter bestimmten Bedingungen besser an Privatgesellschaften zu übertragen sind, dies hängt von der Art der Unternehmung, der Finanzlage der Gemeinde etc. ab. Die Einnahmen aus solchen Unternehmungen haben einen ähnlichen Charakter wie die Einnahmen des Staates aus Erwerbsgeschäften (s. Finanzwesen, S. 572) oder sind Gebühren.

Während in der ältern Zeit der geringe Gemeindebedarf, namentlich auf dem Lande, vorwiegend durch persönliche Leistungen der Angehörigen und durch die Nutzungen des Gemeindevermögens gedeckt wurde, reichten diese mit dem Anwachsen der Gemeindeaufgaben nicht mehr aus, und die Gemeinden mußten zu anderweitigen Hilfsmitteln greifen, zu Steuern und Gebühren. Gemeindegebühren sind am Platz, wenn gemeindliche Anstalten und Behörden von einzelnen besonders in Anspruch genommen werden, wenn besondere Vorteile aus Gemeindeeinrichtungen gezogen werden (Benutzung von Schulen, Wasserleitungen, Brücken, Marktständen etc.). In diesem Zusammenhang sind auch die Beiträge und Sozietätslasten (Soziallasten) zu erwähnen, die von einzelnen Klassen der Gemeindeangehörigen zur Deckung der Kosten solcher Gemeindeunternehmungen erhoben werden, von denen sie vorwiegend Vorteil ziehen, wie die Hausbesitzer für Straßenanlagen, Kanalisierung etc. Auch kommen innerhalb der Gemeinden noch besondere Gemeinschaften, »Sozietäten«, vor, welche die Mittel zu einem bestimmten Zweck gesondert aufzubringen haben, z. B. Schulsozietäten. Im übrigen sind die Lasten der Gemeinde als Steuern von deren Angehörigen gemeinsam zu tragen. Die Steuern können sein selbständige (unabhängig von Staatssteuern, auch mit selbständiger Veranlagung) oder Zuschläge zu bestehenden Staatssteuern und zwar meist zu direkten, aber auch, wie beim bayrischen Malzaufschlag, zu indirekten Steuern (Gemeindeumlagen, s. Umlagen). Für letztere ist vielfach ein nicht zu überschreitender Prozentsatz bestimmt, oder dessen Überschreitung sowie eine von derjenigen der Staatssteuer abweichende Verteilung an besondere Genehmigung geknüpft. Grund- und Gebäudesteuern empfehlen sich schon deswegen, weil durch die Gemeindewirtschaft dem Besitz an Boden und Häusern besondere Vorteile zuwachsen; die Personalsteuern, weil die zahlungsfähigen Personen am Gemeindeleben teilnehmen; die Verbindung von Personal-mit Real-, bez. Ertragssteuern, weil Wohnsitz und Einnahmequelle nicht immer in einer Gemeinde vereinigt sind und diejenige Gemeinde, die für liegende Gründe und Erwerbsanstalten Aufwendungen machen muß, ebensogut Abgaben erheben will wie jene, in welcher der Besitzer wohnt und Annehmlichkeiten des Gemeindelebens genießt. Die in einigen Städten erhobene Wohnsteuer (Mietsteuer) bildet einen Ersatz für die Einkommensteuer. Sie ist, da der Wohnungsaufwand als Maßstab des Einkommens gilt, progressiv zu veranlagen. In größern Gemeinden mit höherm Bedarf und wechselnder Bevölkerung wird man auch die oft sehr einträgliche indirekte Aufwandsteuer nicht entbehren können, da nur durch solche diejenigen zu treffen sind, die sich nicht dauernd an einem Ort aufhalten, insbes. auch die Angehörigen der untern Klassen. Als Erhebungsform empfiehlt sich besonders in großen Städten das Oktroi. Direkte Aufwandsteuern kommen in Gemeinden weniger, dann vornehmlich als Zwecksteuern vor, wie Abgaben auf öffentliche Lustbarkeiten, Hundesteuern etc. Zuwendungen aus Staatsmitteln an Gemeinden rechtfertigen sich, wenn der Staat höhere Anforderungen an die Gemeinde stellt, gleichzeitig aber das Gebiet für ihre Einnahmen beschränkt. Sie werden als Subventionen von Fall zu Fall nach Maßgabe der Bedürftigkeit der Gemeinden gewährt, während man als Dotationen die Zuschüsse bezeichnet, die allgemein unter Übertragung gewisser Ausgabeverpflichtungen an Gemeinden- und Kommunalverbände erfolgen, dann auch die Überweisung von Steuern oder Anteilen von solchen für allgemeine oder für besondere Zwecke, wie die Anteile der belgischen Gemeinden an Zöllen und Verbrauchssteuern, dann der in Preußen nach der lex Huene den Gemeinden zugestandene Anteil an den Getreide- und Viehzöllen.

III. Die Aufnahme von Anleihen ist gewöhnlich nur unter bestimmten Voraussetzungen (nur bei dringender Notwendigkeit, oder wenn es sich um einen erheblichen Nutzen handelt) und Ausstellung eines Tilgungsplanes und zwar unter strengern Bedingungen und Formen bei höhern Beträgen und längerer Tilgungszeit und nur mit Genehmigung (des Staates oder größerer Verbände) gestattet. Die nötigen Mittel hierfür werden in England aus Überschüssen oder unter Ausgabe von Schatzbons geboten und zwar unter Festsetzung von Höchstbeträgen für eine Korporation, in Frankreich dann, wenn dabei ein hervorragendes Interesse des Staates berührt wird; in Belgien wurde 1860 hierfür eine eigne Kreditanstalt (Crédit communal) geschaffen, in Deutschland können in gewissen Fällen der Reichsinvalidenfonds und die Kassen der Invaliditäts- und Altersversicherung hierfür Mittel bieten.

IV. In den meisten Ländern hat sich bei ungleichen Bedürfnissen und Rechtszuständen der G. sehr buntscheckig entwickelt. Eine Ausnahme macht in dieser Beziehung England, wo schon frühzeitig das Kommunalsteuerwesen gesetzlich geregelt und von staatlicher Willkür befreit wurde. Jede Ausgabenart wurde auf eine besondere, nach Maßgabe des Miet- und Pachtwertes des Realbesitzes von dem Eigentümer oder Mieter (»nutzenden Inhaber«) erhobene Steuer (Zwecksteuer wie die poor rate, church rate, highway rate) angewiesen. Dieses System ist freilich längst nicht mehr prinzipiell durchgeführt, indem mit Zunahme der Bedürfnisse auch eine Steuer zu den verschiedensten Zwecken dienen mußte. Seit Ende der 1880er Jahre sind auch Anteile an gewissen Staatssteuern (z. B. Zuschläge zur Bier- und Branntweinsteuer, Anteile an gewissen Luxussteuern, an der Schanklizenz und den Erbschaftssteuern) den Gemeinden oder Lokalverwaltungen überwiesen. In Frankreich geriet die Gemeinde in finanzieller Hinsicht in vollständige Abhängigkeit von der Regierung. Zur Erhebung einer jeden Abgabe ist Genehmigung erforderlich, und zwar werden in jedem Budgetsatz die zugelassenen Abgaben genau bezeichnet. Die direkten Gemeindesteuern, die etwa 25 Proz. aller Gemeindeeinnahmen ausmachen, bestehen in Zuschlägen (centimes additionnels, wobei Centimes den Zuschlag auf jeden Frank der Staatssteuer bedeuten) zu den vier großen direkten Staatssteuern. Sie zerfallen in centimes ordinaires, spéciaux und extraordinaires. Die erstern beiden dienen zur Deckung der obligatorischen Ausgaben. Die centimes ordinaires werden in der Höhe von 5 Cent. erhoben und sind den Gemeinden ein für allemal zugewiesen. Die centimes spéciaux dienen besondern Zwecken und dürfen auf[531] Beschluß des Conseil municipal innerhalb eines durch Gesetz festgestellten Höchstbetrags erhoben werden. Die centimes extraordinaires dienen zur Bestreitung fakultativer Ausgaben mit einem Höchstbetrag von 20 Cent., der nur mit Genehmigung des Staatsoberhauptes überschritten werden darf. Außerdem besitzen die Gemeinden noch Anteile an der staatlichen Gewerbesteuer (8 Proz.) sowie an verschiedenen direkten Verbrauchssteuern. Dazu kommen eigne Einnahmen aus Vermögen, Gebühren etc. Eine wichtige Rolle spielt bei vielen städtischen Gemeinden das Oktroi, dessen Ursprung bis ins Mittelalter reicht. Einrichtung und Tarifierung des Oktroi stehen dem Gemeinderat zu, vorbehaltlich der Genehmigung durch die Regierung. Strenge Regel ist, daß die Gemeinden die im Ort selbst hergestellten Artikel ebenso hoch besteuern müssen wie die eingeführten gleicher Art, um die Errichtung innerer Schutzzollschranken zu verhindern. Belgien hat seinen Gemeinden eine weitgehende Freiheit in der Gestaltung ihres Haushalts zugestanden. 1860 wurde das Oktroi gesetzlich mit der Maßgabe aufgehoben, daß es auch auf Umwegen nicht wieder eingeführt werden darf. Dafür genießen die Gemeinden jetzt große Freiheit in der Wahl der Abgaben, die denn auch in bunter Mannigfaltigkeit vorkommen. Für die Zuschlagscentimes auf Vermögens-, Personal- und Gewerbesteuer sowie für verschiedene Gebühren und Taxen genügt Genehmigung durch den ständischen Ausschuß des Provinzialrats. Für die übrigen Abgaben ist Genehmigung des Königs erforderlich, und zwar können, wenn diese erteilt ist, alle Arten von Steuern erhoben werden, sofern nicht dadurch Vorrechte geschaffen oder das Oktroi unter verdeckter Form wieder eingeführt wird.

In Deutschland und Österreich ist die Gestaltung des Gemeindesteuerwesens sehr bunt. Wir finden hier Zuschläge zu Staatssteuern, Verbrauchssteuern in Form des Oktroi (in Deutschland mit selbständiger Regelung innerhalb der Reichs- und Landesgesetzgebung) sowie selbständige direkte Steuern, wie die Mietsteuer. Im Gegensatz zu Frankreich ist die direkte Steuer überwiegend; doch liefern in den Städten der süddeutschen Staaten und Elsaß-Lothringens die indirekten Verbrauchssteuern (Gefälle) große Einkünfte. In Bayern werden Zuschläge zu sämtlichen direkten Staatssteuern erhoben. In Baden, Hessen, Elsaß-Lothringen herrscht im ganzen das französische System. Anderwärts haben viele Gemeinden ihre Wirtschaft fast ausschließlich auf Zuschläge zu einer oder zwei direkten Staatssteuern gestützt. Infolge davon ist bei steigendem Bedarf die Steuerlast sehr ungleichmäßig und für einzelne Klassen von Gemeindebürgern sehr drückend geworden. In Preußen wurden deshalb durch das Kommunalabgabengesetz vom 14. Juli 1893 (s. unten, Literatur) den Gemeinden die staatlichen Ertragssteuern, Grund-, Gebäude- und Gewerbesteuer, überwiesen. Die Gemeinden können Zuschläge zur Staatseinkommensteuer erheben, müssen aber dann mindestens gleich hohe, höchstens um die Hälfte höhere Prozente der vom Staat veranlagten Real- (Ertrags-) Steuern erheben. Werden Zuschläge nur an den veranlagten Realsteuern erhoben, so dürfen sie höchstens 150 Proz. dieser Steuern betragen.

[Literatur.] Vgl. »Die Kommunalsteuerfrage, zehn Gutachten und Berichte« (Schriften des Vereins für Sozialpolitik, Bd. 12, Leipz. 1877); R. Friedberg, Die Besteuerung der Gemeinden (Berl. 1877); Bilinski, Die Gemeindebesteuerung und deren Reform (Leipz. 1878); A. Wagner, Die Kommunalsteuerfrage (das. 1878); Gneist, Die preußische Finanzreform durch Regulierung der Gemeindesteuern (Berl. 1881); L. Herrfurth, Beiträge zur Finanzstatistik der Gemeinden in Preußen (Ergänzungshefte zur Zeitschrift des königl. preuß. Statistischen Bureaus, 1879, 1882 u. 1884); Gerstfeldt, Städtefinanzen in Preußen (Leipz. 1882); v. Reitzenstein, Jolly, Trüdinger, Kommunales Finanzwesen, in Schönbergs »Handbuch der politischen Ökonomie«, 4. Aufl., 2. Teil, 2. Halbbd. (Tübing. 1898); Adickes, Studien über die weitere Entwickelung des Gemeindesteuerwesens (das. 1894); Eheberg, Art. »Gemeindefinanzen« im »Handwörterbuch der Staatswissenschaften«, Bd. 4 (2. Aufl., Jena 1900); Damaschke, Aufgaben der Gemeindepolitik (das. 1901); Uhland, Die Finanzorganisation der deutschen Städteverwaltungen (Münch. 1902); Constantini, Das Kassen- und Rechnungswesen der deutschen Stadtgemeinden (Leipz. 1903); die Kommentare zum preußischen Kommunalabgabengesetz von Ortel (Liegnitz 1894), Schaff (2. Aufl., Hannov. 1901), Nöll (4. Aufl., Berl. 1902), Strutz (das. 1895), Adickes (das. 1894; Textausg. mit Anmerkungen, 3. Aufl. 1902), Schwarz (Aachen 1894); »Statistisches Jahrbuch deutscher Städte« (Bresl., seit 1890); »Österreichisches Städtebuch« (Wien, seit 1888). Für das Ausland: Kries, Die Gemeindesteuern in England (in der »Zeitschrift für die gesamte Staatswissenschaft«, 1855); Gneist, Selfgovernment (3. Aufl., Berl. 1871); Bödiker, Die Kommunalbesteuerung in England und Wales (das. 1873); Braff, Administration financière des communes (Par. 1857, 2 Bde.); v. Brasch, Die Gemeinde und ihr Finanzwesen in Frankreich (Leipz. 1874); »La situation financière des communes« (hrsg. von Bruman, jährlich); Körösi, Statistique internationale des finances des grandes villes (Budapest 1877ff.); Schanz, Die Steuern der Schweiz (Stuttg. 1890, 5 Bde.); Caronna, I tributi comunali in Italia (Palermo 1900).